RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2026 in de zaak tussen
Samenvatting
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/5111
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: ing. G. Kon),
en
de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, Afdeling Juridische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boete vanwege verschillende overtredingen in 2023 van de Meststoffenwet (Msw). Eiseres is het niet eens met de opgelegde boete. Zij voert daartegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister de boete terecht heeft opgelegd.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder heeft aangetoond dat eiseres de Msw in 2023 heeft overtreden. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres exploiteert een melkveehouderij. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft bij eiseres een onderzoek verricht om te beoordelen of eiseres zich over het jaar 2023 aan de wet- en regelgeving van het mestbeleid heeft gehouden. De NVWA heeft de bevindingen neergelegd in het rapport van bevindingen van 1 oktober 2024 (het rapport van bevindingen).
Op basis van het rapport van bevindingen heeft verweerder met de brief van 16 december 2024 aan eiseres laten weten dat hij het voornemen heeft de derogatievergunning voor het jaar 2023 in te trekken en een bestuurlijke boete op te leggen met een totaalbedrag van € 41.362,-. Op 17 januari 2025 heeft eiseres een zienswijze ingediend.
Verweerder heeft met het besluit van 30 januari 2025 de derogatievergunning voor het jaar 2023 ingetrokken en aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd met een totaalbedrag van € 23.043,- omdat zij in het jaar 2023 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden met 5.866 kilogram stikstof uit dierlijke mest. Met het besluit van
28 juli 2025 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 23 juni 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: J.T.J. van Woudenbergh namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Toetsingskader en bewijslastverdeling
3. In artikel 7 van de Msw staat dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. In artikel 8, aanhef en onder a, van de Msw is bepaald dat dit verbod niet geldt als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet overschrijdt. Voor de toepassing van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen wordt de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen (uitgedrukt in kg stikstof dan wel fosfaat) bepaald door de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden (dierlijke) meststoffen bij elkaar op te tellen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid (dierlijke) meststoffen.
Een veehouder zoals eiseres mag dus alleen mest gebruiken als zij geen van de in artikel 8 bedoelde van Msw gebruiksnormen overschrijdt. Eiseres moet zelf feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet legt eiseres verder de verplichting op om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het bedrijf te administreren en over te leggen. Eiseres kan ook met ander bewijs aannemelijk maken dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden, maar dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat eiseres zelf aannemelijk moet maken dat zij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat verweerder, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
Beroepsgronden van eiseres
Verwijzing naar het bezwaarschrift
In het beroepschrift heeft de gemachtigde aangegeven dat er met het bestreden besluit weinig nieuwe informatie bij is gekomen. De gemachtigde verwijst voor de argumentatie en de bewijslast naar het bezwaarschrift.
De rechtbank overweegt dat bij deze verwijzing in het beroepschrift naar het bezwaarschrift niet is onderbouwd in welk opzicht, in de visie van eiseres, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was. Deze opmerking is daarom onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar de rechtbank op in dient te gaan. De rechtbank laat deze opmerking daarom verder onbesproken.
Niet-ondertekende verklaringen in het rapport van bevindingen
Eiseres voert aan dat in het rapport van bevindingen uitgeschreven verklaringen zijn opgenomen van [A] , [B] en [C] maar dat deze ten onrechte niet door hen zijn ondertekend. Volgens eiseres is het dus alleen het woord van de NVWA dat de in het rapport opgenomen verklaringen ook daadwerkelijk zo door deze personen afgelegd zouden zijn. Dit is echter niet verifieerbaar. Eiseres meent dat zij zich hierdoor niet kan verdedigen en wenst het onderliggende bewijs van deze verklaringen te ontvangen. Op de zitting is desgevraagd door de gemachtigde nader toegelicht dat zij meent dat verweerder met deze niet-ondertekende verklaringen onvoldoende bewijs heeft vergaard om de bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen.
De rechtbank overweegt dat verweerder, ter beoordeling of eiseres aan de voor haar geldende gebruiksnormen heeft voldaan, als hoofdregel uitgaat van de oppervlakte landbouwgrond die eiseres zelf opgeeft. Als verweerder vervolgens onderzoek doet naar deze gegevens en concludeert dat deze gegevens niet kloppen, is het verweerder toegestaan om af te wijken van de gegevens die eiseres heeft aangeleverd. Verweerder heeft daarvoor onder andere de verklaringen gebruikt van [A] , [B] en [C] . Het enkele feit dat deze verklaringen niet door deze personen zijn ondertekend, betekent niet dat deze verklaringen niet door de toezichthouder kunnen worden gebruikt. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de inhoud van een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De bewijslast voor zodanige twijfel aan de bevindingen van een toezichthouder dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd, rust dus op eiseres.
Eiseres heeft niet concreet aangegeven waarom de bevindingen en de verklaringen niet juist zouden zijn, anders dan dat deze verklaringen niet zijn ondertekend en zij zich hierdoor niet kan verdedigen. Op de zitting is dit standpunt desgevraagd niet nader geconcretiseerd of verduidelijkt. De rechtbank ziet dan ook onvoldoende aanknopingspunten voor twijfel aan de inhoud van deze bevindingen. Verweerder kon dan ook het rapport van bevindingen van de toezichthouder en de daarin opgenomen verklaringen van [A] , [B] en [C] aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag leggen.
Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder met deze verklaringen en de andere informatie uit het dossier, waaronder de grondgebruikersverklaringen, tot de conclusie komen dat eiseres niet het exclusieve gebruiksrecht heeft over de percelen [perceel 1] , [perceel 2] , [perceel 3] , [perceel 4] en [perceel 5] . De rechtbank legt dit uit.
Een veehouder als eiseres moet elk jaar de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond opgeven. Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h en m, van de Msw en vaste rechtspraak kunnen percelen alleen worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als daarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend en als deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik zijn. Deze laatste eis brengt onder meer met zich dat de degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Deze beschikkingsmacht moet zodanig zijn dat hij in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in de praktijk in samenhang te realiseren overeenkomstig de in de Msw neergelegde milieurandvoorwaarden. Een dergelijke feitelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. Daarbij dient de veehouder eveneens de beslissingsbevoegdheid te hebben om te bepalen wat hij met de grond doet en welk werk er op de grond wordt verricht.
De rechtbank stelt voorop dat de desbetreffende percelen niet in eigendom zijn van eiseres. Anders dan eiseres meent, blijkt uit de grondgebruikersverklaringen van deze percelen geen feitelijke beschikkingsmacht over de percelen. In de grondgebruikersverklaringen van de voornoemde percelen zijn geen bepalingen of voorwaarden opgenomen over het concrete gebruik van de percelen en of welke werkzaamheden op de percelen mogen plaatsvinden. Hierin is slechts opgenomen dat eiseres de percelen mag gebruiken en opvoeren als landbouwgrond, maar niet op welke wijze, onder welke voorwaarden en in welke periodes van het jaar.
De percelen [perceel 1] , [perceel 2] en [perceel 3] zijn in eigendom van Stichting Sublime (Sublime). Sublime gebruikt de percelen voor het weiden van de tot haar dierenopvang behorende paarden en heeft met eiseres afspraken gemaakt over het maaien en bemesten van de percelen. Sublime bepaalt echter wat er op de percelen gebeurt en op verzoek van eiseres maakt Sublime ruimte voor eiseres indien eiseres meldt dat dit voor het beheer van het grasland nodig is. Perceel [perceel 4] is in eigendom van [D] . Volgens de verklaring van [D] lopen op dit perceel paarden van stal [D] . Volgens de verklaring van [D] heeft zij met eiseres afspraken gemaakt over het beheer van het grasland. Het beheer van het grasland gaat in overleg met eiseres omdat er ook paarden op het perceel lopen van stal [D] .
Perceel [perceel 5] is in eigendom van [C] . Volgens de verklaring van [C] worden zijn paarden op dit perceel geweid en heeft hij met eiseres afspraken gemaakt over het gebruik van zijn perceel. De verklaring van [C] van 9 juni 2026 maakt dit niet anders. Uit deze verklaring volgt naar het oordeel van de rechtbank geen exclusief gebruiksrecht voor eiseres omdat [C] bepaalt op welke momenten hij zijn paarden op het perceel laat lopen.
Van een exclusief gebruiksrecht van eiseres ten aanzien van de desbetreffende percelen is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken. Het is niet eiseres die bepaalt wat zij met de grond doet en welke werkzaamheden er op de grond worden verricht. Anders dan eiseres meent, is daarbij de situatie op 15 mei 2023 niet relevant omdat de opgave van de hoeveelheid landbouwgrond voor een geheel jaar plaatsvindt. De beroepsgrond slaagt niet.
Moeten de excretieforfaits die op 1 januari 2025 zijn verlaagd worden meegenomen in de berekening over het jaar 2023?
Eiseres voert verder aan dat de per 1 januari 2025 verlaagde excretiefactoren in de berekening van de RVO meegenomen moeten worden. Het wijzigen van de excretiefactoren betekent volgens eiseres dat de berekening in 2023 onjuist is geweest.
De rechtbank overweegt dat de excretiefactoren zijn verlaagd per 1 januari 2025, maar dat hieraan geen terugwerkende kracht is toegekend zodat deze factoren niet van toepassing zijn op situatie de van eiseres in 2023. De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur heeft er met de regeling van 16 december 2024, waar eiseres op wijst, niet voor gekozen om de regeling van toepassing te verklaren in het kalenderjaar 2023. Nergens blijkt uit dat de regeling met terugwerkende kracht moet worden toegepast.
Verweerder heeft verder terecht gesteld dat de wijziging van de excretiefactoren per 1 januari 2025 niet met zich meebrengt dat sprake is van een onjuiste berekening in 2023. Aanpassing van een forfait brengt op zichzelf niet mee dat een eerder gehanteerd forfait onjuist was. Eiseres heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat de aanpassing van het forfait getuigt van onjuistheden voor de berekening in 2023. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
4. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en de opgelegde boete in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Wolbrink, voorzitter, en mr. J.A. Spee en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr. G.M.C.P. Maarhuis, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2026.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.