ECLI:NL:GHDHA:2026:3096

1. De zaak in het kort

[geïntimeerde] is bij haar (nieuwe) aanstelling als medewerker bij de Gemeente in 2017/2018 geplaatst in salarisschaal 5. Zij is van mening dat zij thuishoort in salarisschaal 8. De Gemeente heeft een beroep gedaan op de formele rechtskracht van het besluit om haar in salarisschaal 5 te plaatsen. Het hof is van oordeel dat dat verweer opgaat.

2. Procesverloop in hoger beroep

Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken:

de dagvaarding van 13 maart 2025, tevens houdende de grieven, waarmee de Gemeente in hoger beroep is gekomen van het tussen partijen gewezen vonnis van de kantonrechter in de rechtbank Den Haag van 19 december 2024, met bijlagen;

de memorie van antwoord van [geïntimeerde], met bijlagen.

Op 8 oktober 2026 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden, waarbij de advocaat van de Gemeente de zaak heeft toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen en de advocaat van [geïntimeerde] zonder pleitaantekeningen toelichting heeft gegeven.

3. Feiten en procedure bij de kantonrechter

De rechtbank heeft in rov. 2.1 tot en met 2.6 van het bestreden vonnis een aantal feiten vastgesteld. De Gemeente heeft aangevoerd dat – anders dan [geïntimeerde] heeft gesteld – de in rov. 2.4 en 2.5 vermelde citaten niet afkomstig zijn uit een benchmarkrapport van Adviesbureau Veiligheid en Handhaving B.V., maar uit een conceptrapport van de toenmalige Teammanager Handhaving. [geïntimeerde] heeft die stelling niet betwist, zodat het hof hieronder zal uitgaan van de juistheid ervan. Voor het overige bestaat over de door de kantonrechter vastgestelde feiten tussen partijen geen geschil, zodat het hof ook van deze feiten zal uitgaan.

Het gaat in deze zaak om het volgende.

[geïntimeerde] heeft sinds het begin van de jaren 80 voor de Gemeente gewerkt. Op enig moment is [geïntimeerde] in een ‘Van-werk-naar-werk traject’ terechtgekomen.

Bij schriftelijk besluit van 16 augustus 2017 heeft de Gemeente haar met ingang van 22 augustus 2017 tijdelijk tot 1 januari 2018 geplaatst op “deeltaken van de generieke functie van medewerker dienstverlening E met als werknaam marktbeheerder bij de afdeling Veiligheid, Vergunningen en Handhaving”. In de brief staat dat [geïntimeerde] zich gaat richten op onderstaande deeltaken:

“• Overleg met en advies richting marktmeester

• Secretariaat marktcommissie, u maakt tevens agenda en verslag van overleggen.

• U bent verantwoordelijk voor de financiële afwikkeling en kwartaaloverzichten van de markt in overleg met o.a. gemeentelijke belastingdienst

• U voert de administratie, verwerkt o.a. de gegevens van de marktmeester en de anciënniteit van de marktkooplieden richting gemeenteraad.

• U verzorgt de correspondentie naar o.a. marktkooplieden

• U beheert promotiegelden marktkooplieden, overlegt met promocommissie en adviseert deze

• U [c]ontroleert bezetting op de markt en betalingen door vergunninghouders en meelopers”

In het besluit is vermeld dat [geïntimeerde] op grond van art. 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht binnen zes weken daartegen bezwaar kon indienen.

Bij schriftelijk besluit van 11 december 2017 is de tijdelijke plaatsing verlengd tot 1 juli 2018. Ook in dit besluit is vermeld dat [geïntimeerde] op grond van art. 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht binnen zes weken daartegen bezwaar kon indienen.

Bij schriftelijk besluit van 30 juli 2018 heeft de Gemeente [geïntimeerde] voor onbepaalde tijd geplaatst in functie ‘medewerker dienstverlening E’ met werknaam ‘marktbeheerder’. De brief vermeldde dat [geïntimeerde] zou worden geplaatst in salarisschaal 5. Haar arbeidsduur per week werd aanvankelijk vastgesteld op 9,25 uur per week, maar is later uitgebreid naar 11,25 uur per week. In dit besluit is vermeld dat [geïntimeerde] binnen zes weken een bezwaarschrift kon indienen als zij het niet eens was met de beslissing.

Het functiehuis van de Gemeente kent de functie van ‘marktbeheerder’, waaraan salarisschaal 8 is gekoppeld. De functieomschrijving vermeldt de volgende taken:

“Als marktbeheerder draag je de zorg voor een goede en aantrekkelijke markt, met een goede branchering en een juiste (veilige) opstelling. Ook heb je de volgende taken:

- Advisering/overleg richting beleid

- Overleg met en advies richting marktmeester

- Secretariaat marktcommissie, maakt tevens agenda en verslag van overleggen

- Is verantwoordelijk voor de financiële afwikkeling en kwartaaloverzichten van de markt in overleg met o.a. gemeentelijke belastingdienst

- Voert de administratie, verwerkt o.a. de gegevens van de marktmeester, anciënniteit marktkooplieden en richting gemeenteraad.

- Verleend de vergunningen voor de vaste marktplaatsen

- Verzorgt de correspondentie naar o.a. marktkooplieden

- Beheert promotiegelden marktkooplieden, overlegt met promocommissie en adviseert deze

- Controleert bezetting op de markt en betalingen door vergunninghouders en meelopers

- Regelt inkoop/contracten voor o.a. reiniging van markt, toiletvoorzieningen, kraamzetters, energie e.d.

- Verantwoordelijk voor de infrastructuur op de markt (in overleg met de marktmeester

- Maakt de marktverordening, marktreglement en branchering > richting BenW.

- Maakt jaarplanning voor o.a. tijdelijke verplaatsingen t.b.v. evenementen, onderhoud aan electrokasten e.d.

- Ontwikkelt nieuwe marktconcepten, standplaatsenplan en brancheringen

- Maakt veiligheidsplan en stormprotocol

- Regelt aanpak voor o.a. sneeuwruimen

- Ondersteund/overlegd met organisatie van grote evenementen voor/tijdens verplaatsingen.”

In opdracht van de Gemeente heeft het Adviesbureau Veiligheid en Handhaving B.V. in december 2020 een rapport ‘Optimalisatie markten’ opgesteld om inzicht te geven in de functie, taken en waardering van marktmeesters en marktbeheerder. Hierin is onder meer het volgende vermeld:

“Het marktmeesterschap bestaat uit een divers takenpakket. Dit takenpakket wordt ingevuld door een marktmeester (1,00 fte) en marktbeheerder (0,25 fte). De marktmeester heeft de opleiding tot marktmeester en marktbeheerder/manager afgerond, de marktbeheerder niet. De welwillendheid van de marktbeheerder om de opleiding marktbeheer/manager te volgen is aanwezig, maar de opleiding wordt op dit moment niet aangeboden. Het idee achter deze twee verschillende benamingen is dat de marktbeheerder zich vooral bezighoudt met beleid en administratieve taken en de markmeester voornamelijk op de markt aanwezig is en contact onderhoudt met de marktkooplieden.

De marktmeester en marktbeheerder hebben geen boa-bevoegdheden. De marktmeester is aangesteld als toezichthouder Algemene Wet Bestuursrecht, de marktbeheerder is niet aangesteld als toezichthouder. De achterliggende gedachte hierachter is dat de marktbeheerder zich voornamelijk bezighoudt met beleid en administratieve taken.”

Naar aanleiding daarvan heeft [teammanager] (Teammanager Handhaving) in 2021 een conceptadvies voor de Gemeente opgesteld. Daarin staat, voor zover van belang, het volgende:

“De functie van marktbeheerder wordt uitgevoerd door een medewerker die is gepositioneerd in de functie van medewerker Dienstverlening E, werknaam Marktbeheerder (schaal 5). Hiermee is inzichtelijk gemaakt dat op het gebied van de waardering die wordt gegeven een verschil wordt waargenomen.

In de afgelopen periode is aan de hand van een interview de werkzaamheden van de marktbeheerder inzichtelijk gemaakt met als doel te kunnen beoordelen in hoeverre de huidige medewerker deze werkzaamheden uitvoert volgens, in overeenstemming met het functieprofiel van marktbeheerder schaal 8 zoals deze is vastgesteld op 17-12-2015. (...)

Conclusie

De huidige medewerker voert in zeer grote gevallen alle werkzaamheden uit die horen bij het functieprofiel van marktbeheerder zoals is vastgesteld op 17-12-2015. De medewerker heeft meermaals uitgesproken graag aanvullende opleidingen te willen volgen.”

[geïntimeerde] is sinds december 2024 volledig arbeidsongeschikt.

In deze procedure heeft [geïntimeerde] een verklaring voor recht gevorderd dat zij sinds 1 september 2017 ingedeeld had moeten worden in salarisschaal 8 en overeenkomstig had moeten worden uitbetaald. Zij heeft haar vordering onderbouwd met een beroep op het hiervoor genoemde conceptadvies van [teammanager].

De Gemeente betwist dat [geïntimeerde] ingedeeld had moeten worden in salarisschaal 8 en voert daartoe onder meer aan dat [geïntimeerde] niet alle taken behorende bij de functie van marktbeheerder heeft uitgevoerd.

De kantonrechter heeft de door [geïntimeerde] gevorderde verklaring voor recht toegewezen.

4. Beoordeling in hoger beroep

De meest verstrekkende grief van de Gemeente houdt in dat [geïntimeerde] in 2017 een aanstelling als ambtenaar heeft gekregen en op grond van het ambtenarenrecht binnen zes weken na haar aanstelling bezwaar had moeten aantekenen tegen de beslissing van de Gemeente om haar in salarisschaal 5 te plaatsen. [geïntimeerde] heeft destijds geen bezwaar aangetekend en heeft dat ook niet gedaan toen haar aanstelling op 1 januari 2018 werd verlengd, noch toen zij op 1 juli 2018 een definitieve aanstelling kreeg. Volgens de gemeente hebben de besluiten formele rechtskracht gekregen en moet de civiele rechter uitgaan van de juistheid van deze besluiten.

Het hof overweegt dat in de brieven uit 2017 en 2018, waarin de Gemeente aan [geïntimeerde] mededeelde dat zij werkzaam zou zijn in functie van medewerker dienstverlening E met als werknaam marktbeheerder, expliciet is vermeld dat [geïntimeerde] tegen deze besluiten binnen zes weken bezwaar zou kunnen maken. [geïntimeerde] heeft destijds geen bezwaarschrift ingediend, ook niet tegen het besluit in de brief van 30 juli 2018 dat [geïntimeerde] in salarisschaal 5 zou worden geplaatst. Het hof moet dus uitgaan van de geldigheid van dit besluit.

De aanstelling van [geïntimeerde] als ambtenaar is op 1 januari 2020 op grond van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) omgezet in een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Dat er inmiddels tussen [geïntimeerde] en de Gemeente een arbeidsovereenkomst bestaat, maakt in beginsel geen verschil voor het antwoord op de vraag of [geïntimeerde] aan de voorafgaand aan die datum genomen besluiten is gebonden. Dit volgt uit art. 16 lid 1 van de Ambtenarenwet 2017, waarin is bepaald dat besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid behouden. Dat geldt ook voor het besluit van de Gemeente om [geïntimeerde] te plaatsen in salarisschaal 5, waartegen zij geen bezwaar heeft gemaakt.

Het vorenstaande neemt niet weg dat het denkbaar is dat de feitelijke situatie na het nemen van het besluit dusdanig is gewijzigd dat de Gemeente op grond daarvan [geïntimeerde] alsnog in een andere salarisschaal had moeten plaatsen. Op [geïntimeerde] rust de stelplicht en de bewijslast dat zij op enig moment na haar aanstelling (vrijwel) alle werkzaamheden is gaan uitvoeren die behoren tot de functie van marktbeheerder en dat zij dus moet worden ingedeeld in salarisschaal 8. Dergelijke omstandigheden heeft [geïntimeerde] niet naar voren gebracht. Integendeel. De door [geïntimeerde] ingestelde vordering berust op de stelling dat zij van meet af aan thuishoorde in salarisschaal 8. Zo staat in de memorie van antwoord: “In de praktijk voerde [geïntimeerde] alle taken van Marktbeheerder uit, reeds vanaf de eerste aanstelling in september 2017.” Het hof is dan ook van oordeel dat niet is gebleken van na het besluit van 30 juli 2018 zodanig gewijzigde omstandigheden dat de Gemeente haar om die reden in salarisschaal 8 zou hebben moeten plaatsen.

Daar komt nog bij dat de Gemeente in hoger beroep gemotiveerd heeft betwist dat [geïntimeerde] ooit de functie van marktbeheerder heeft vervuld zoals deze voorkomt in het functiehuis van de Gemeente. [geïntimeerde] voerde volgens de Gemeente slechts een klein deel van de taken van de marktbeheerder uit, wat ook niet anders kon omdat [geïntimeerde] slechts 11,25 uur per week werkte. De Gemeente heeft gesteld dat het voornamelijk ging om administratieve taken die bij de functie van marktbeheerder horen, en niet om de beleidstaken. Het conceptadvies van [teammanager] – waarop [geïntimeerde] zich beroept – is volgens de Gemeente slechts gebaseerd op de input van [geïntimeerde] zelf en kan daarom niet dienen als bewijs van de stelling van [geïntimeerde] dat zij in salarisschaal 8 thuis hoort. Gezien deze betwisting van de Gemeente, is het voor het hof niet komen vast te staan dat de werkzaamheden van [geïntimeerde] thuishoorden in salarisschaal 8.

Conclusie en proceskosten

De conclusie is dat het hoger beroep van de Gemeente slaagt. Daarom zal het hof het vonnis vernietigen en de vordering van [geïntimeerde] alsnog afwijzen. Het hof zal [geïntimeerde] als de in het ongelijk gestelde partij veroordelen in de proceskosten, zowel van de eerste aanleg als van het hoger beroep.

Het hof begroot de proceskosten in hoger beroep aan de zijde van de Gemeente op:dagvaarding € 145,45griffierecht € 827,-salaris advocaat € 2.580,- (2 punten × tarief II)nakosten € 189,- (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)Totaal € 3.741,-

5. Beslissing

Het hof:

- vernietigt het vonnis van de kantonrechter Den Haag van 19 december 2024;

en opnieuw rechtdoende: